Alcuni chiarimenti sull’iniziativa di trasformare lo schema del disegno di legge sui beni comuni della Commissione Rodotà in una proposta di legge di iniziativa popolare.

L’iniziativa di trasformare lo schema di disegno di legge della Commissione Rodotà, redatta da alcuni studiosi dieci anni fa, in una proposta di legge di iniziativa popolare, impone una analisi critica del testo. Sarebbe assurdo, infatti, che il Popolo presentasse un disegno di legge, senza conoscerne il contenuto. Peraltro è da sottolineare che questo disegno di legge si limita a “controllare” le “privatizzazioni”, mentre oggi è fin troppo evidente che queste ultime devono essere del tutto eliminate e non semplicemente “disciplinate”. Infatti oggi il vero problema è “ricostruire” il “patrimonio pubblico”, cioè la “proprietà pubblica”, che sciagurate leggi incostituzionali hanno dato a privati, i quali sono diventati i veri detentori delle ”fonti di ricchezza nazionale”.

Venendo, comunque, all’analisi del testo e della relativa “Relazione di accompagnamento” (allegata alla presente) è innanzitutto da ricordare che quest’ultima ricorda che “una simile iniziativa era stata proposta già nel 2003 da un gruppo di studiosi presso il Ministero dell’economia e delle finanze. L’idea era nata in seguito al lavoro che era stato avviato in quella sede per la costruzione di un conto patrimoniale delle Amministrazioni pubbliche basato sui criteri della contabilità internazionale. Nello svolgimento di tale compito, e alla luce dei primi processi di valorizzazione e privatizzazione di alcuni gruppi di cespiti pubblici (immobili e crediti), era emersa la necessità di poter contare su un contesto giuridico dei beni che fosse più al passo con i tempi e in grado di definire criteri generali e direttive sulla gestione e sulla eventuale dismissione di beni in eccesso delle funzioni pubbliche, e soprattutto sulla possibilità che tali dismissioni (ed eventuali operazioni di vendita e riaffitto dei beni) fossero realizzate nell’interesse generale della collettività facendo salvo un orizzonte di medio e lungo periodo”.

Al riguardo, la Relazione precisa che sull’argomento ci fu una riunione presso l’Accademia dei Lincei e che “in quella sede un autorevole gruppo di studiosi (giuristi ed economisti), era giunto unanimemente alla conclusione che fosse opportuno proseguire nel lavoro sui beni pubblici tramite due iniziative fra loro strettamente collegate. La prima, una revisione del contesto giuridico dei beni pubblici contenuti nel codice civile attraverso l’istituzione di una apposita Commissione ministeriale. La seconda, il proseguimento del lavoro conoscitivo avviato con il progetto sperimentale del conto patrimoniale delle Amministrazioni pubbliche per rafforzare il contesto della conoscenza dei beni del patrimonio. Sul primo fronte la proposta è stata accolta dal Ministero della giustizia. I lavori della Commissione sono stati avviati con la prima riunione plenaria che si è tenuta presso il Ministero il 4 luglio 2007”.

I risultati dello studio sui beni facenti parte del patrimonio delle Amministrazioni pubbliche hanno dimostrato fondamentalmente i danni prodotti dalle “dismissioni”. Mentre i lavori della Commissione hanno messo in evidenza la chiara finalità di adeguare il “contesto giuridico” alle esigenze contabilistiche del “conto del patrimonio”.

E’ per questo che la Relazione di accompagnamento allo schema del disegno di legge della Commissione Rodotà dedica uno spazio particolare al tema della proprietà pubblica.

A tale proposito in detta Relazione si legge che “la matrice della moderna dottrina del demanio nasce da una distinzione nell’ambito dei beni (soggettivamente) pubblici, tendente ad individuare alcune categorie di beni da tenersi fuori dall’applicazione del diritto comune perché strettamente destinati ad una funzione di pubblico interesse”. Appare evidente, dunque, che la Commissione riconosce che la costituzione della categoria dei beni demaniali poggia “sulla funzione dei beni”. Senonché, poi, contraddicendosi, propone di sopprimere il demanio, ritenendo che esso non tenga conto di tale funzione. Ciò è chiaramente scritto all’articolo 1, comma 3, let. D) (ilteso è allegato alla presente), nel qule si afferma: “sostituzione del regime della demanialità e della patrimonialità attraverso l’introduzione di una classificazione dei beni pubblici appartenenti a persone pubbliche, fondate sulla loro natura e sulla loro funzione in attuazione delle norme costituzionali”.

Questa contraddizione pare approfondirsi nel seguito della relazione, nella quale si legge: “Dal punto di vista dei fondamenti, la riforma si propone di operare un’inversione concettuale rispetto alle tradizioni giuridiche del passato. Invece del percorso classico che va “dai regimi ai beni”, l’indirizzo della Commissione procede all’inverso, ovvero “dai beni ai regimi”. Ma, come abbiamo visto, “la matrice moderna” del demanio sta proprio nel tener fuori del diritto comune (fuori commercio), taluni beni che soddisfino bisogni di “pubblico interesse”. Dunque, piuttosto che eliminare il demanio, si poteva rafforzare il nesso sul quale insiste il diritto costituzionale, tra appartenenza del bene e vincolo di destinazione, dove per destinazione si deve intendere il rafforzamento del regime democratico e il libero sviluppo della persona umana nel suo contesto ecologico, naturale e sociale.

Quanto ai “beni comuni” è bene leggere direttamente il testo del disegno di legge: “Previsione della categoria dei beni comuni, ossia delle cose che esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona …. Titolari di beni comuni possono essere persone giuridiche pubbliche o privati, in ogni caso deve essere garantita la loro fruizione collettiva, nei limiti e secondo le modalità fissate dalla legge. Quando i titolari sono persone giuridiche pubbliche, i beni comuni sono gestiti da soggetti pubblici e sono collocati fuori commercio; ne è consentita la concessione nei soli casi previsti dalla legge e per una durata limitata, senza possibilità di proroghe” (segue una classificazione di beni tratti dall’elencazione del codice civile dei beni demaniali e dei beni indisponibili).

In questo caso ci troviamo di fronte a un forte arretramento rispetto a quanto disposto dal codice civile a proposito del “regime dei beni demaniali”, perché i beni comuni posti fuori commercio sono di fruizione collettiva e gratuita da parte di tutti, soltanto “se sono gestiti da soggetti pubblici”, se invece si tratta di beni in titolarità privata “la fruizione collettiva deve essere garantita” da questi ultimi.

Insomma, il ruolo delle Comunità nell’uso, nella cura e nella gestione dei beni comuni non è presa in considerazione, riducendo la Comunità a mero fruitore e lo Stato a un apparato burocratico. Da questo punto di vista il demanio dava più garanzie, perché, nella prospettiva dello Stato comunità, esso è da considerarsi come “proprietà collettiva demaniale” aperta alla partecipazione diretta del tanto invocato Popolo. Un esempio sono la persistenza nel nostro ordinamento degli usi collettivi che quasi sempre rientrano, non a caso, nell’area demaniale.

Ciò non ostante, la Relazione di accompagnamento afferma in proposito: “Per tali ragioni, si è ritenuto di prevedere una disciplina particolarmente garantistica di tali beni, idonea a nobilitarli, a rafforzare la tutela, a garantirne in ogni caso la fruizione collettiva, da parte di tutti i consociati, compatibilmente con l’esigenza prioritaria della loro preservazione a vantaggio delle generazioni future. In particolare la possibilità della loro concessione a privati è limitata. La tutela risarcitoria e la tutela ripristinatoria spettano allo Stato. La tutela inibitoria spetta a chiunque possa fruire delle utilità dei beni comuni in quanto titolare del corrispondente diritto soggettivo alla loro fruizione”. Definire la disciplina prevista dal disegno di legge della Commissione, più “garantistica” e “rafforzata” rispetto a quella prevista dal codice civile per i beni demaniali, è davvero un controsenso. La verità è che non andava soppresso il “demanio” e la corrispondente proprietà collettiva demaniale del Popolo, ma andavano soltanto aggiunti ai beni demaniali alcune categorie di beni attualmente inseriti nel “patrimonio indisponibile” dello Stato, come, ad esempio, le “foreste”.

Tornando al testo del disegno di legge, è da ricordare che questo, all’art. 1, comma 3, lett. b) distingue i beni in tre categorie: “beni comuni, beni pubblici, beni privati” , e, allo stesso comma, lett. d) distingue i beni pubblici in altre tre categorie: “beni ad appartenenza pubblica necessaria; beni pubblici sociali; beni pubblici fruttiferi”. Un riordino, come agevolmente si nota, che non presenta nulla di chiaro ai fini della concreta disciplina dei beni pubblici.

Senza fare chiarezza sulle incertezze appena esposte si rischia di predisporre un contesto giuridico troppo permeabile alla tendenza a “dismettere” o a “privatizzare” i beni del Popolo Italiano. E questo è ancora più grave se si considera che la suddetta proposta di legge ha soppresso il concetto di “Stato comunità”, affermato dall’art. 1 della Costituzione, secondo il quale: “L’Italia è una Repubblica (cioè una Comunità) democratica fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al Popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione”. Ed ha sostituito ad esso il concetto, proprio dello Statuto Albertino, dello “Stato persona giuridica”. Inoltre, ha soppresso la “proprietà pubblica” prevista dall’art. 42, primo comma, della Costituzione. Proprietà che il Giannini definiva “proprietà collettiva demaniale”. E infine ha soppresso, in violazione dell’art. 3, comma 2, Cost. e dell’art. 118, ultimo comma, Cost. la “partecipazione dei cittadini all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” (così si esprime l’art. 3 Cost.). Tralasciando così proprio il punto centrale sul quale si è svolto il dibattito dottrinale sui beni comuni: quello della gestione di questi beni direttamente da parte dei cittadini, come ha sottolineato la Ostrom.

Così facendo, la Commissione ha facilitato coloro che studiano la compilazione di un Conto patrimoniale alla stregua della contabilità internazionale. Infatti ha rimesso tutto nelle mani della Pubblica Amministrazione e di singoli privati ed ha eliminato la difficoltà di distinguere i beni demaniali della Collettività da quelli appartenenti allo Stato persona.

Alla luce di queste poche e brevi considerazioni sul testo della Commissione Rodotà appare evidente che esso non corrisponde affatto alle attuali esigenze del Popolo Italiano, che sta attraversando una crisi economica senza precedenti. Oggi non serve una legge che si limiti “a controllare” o “contenere” le “dismissioni”, le “privatizzazioni” e le “svendite”, ma una legge che aiuti lo sviluppo economico e aumenti i posti di lavoro, riportando nel “pubblico”, come sopra si diceva, quello che indebitamente è stato ceduto ai “privati”, con la conseguenza dell’arricchimento di pochi e dell’impoverimento di tutti gli altri. Ed è oltremodo evidente che, a questi fini, la cosa più urgente da fare è prevedere una legge che contenga una “interpretazione costituzionalmente orientata” (vedi articoli 41 e 42 della Costituzione) del concetto di “proprietà privata”, quale risulta dall’articolo 832 del codice civile (scritto quando vigeva lo Statuto Albertino), poiché è proprio in base a questo concetto che diventano possibili le “privatizzazioni” e le “delocalizzazioni”, le quali sottraggono al Popolo Italiano tanta parte del “patrimonio pubblico”, che a lui appartiene, come afferma la nostra Costituzione, a titolo di “sovranità”.

Di seguito la Relazione e il testo del disegno di legge:

I Beni Pubblici

Materiali di lavoro della Commissione Rodotà

A cura della Segreteria Scientifica

Ministero della Giustizia

Roma 15 febbraio 2008

Relazione di accompagnamento

al Disegno di legge delega

La genesi del progetto

La Commissione sui Beni Pubblici, presieduta da Stefano Rodotà, è stata istituita presso la il Ministero della Giustizia, con Decreto del Ministro, il 21 Giugno 2007, al fine di elaborare uno schema di legge delega per la modifica delle norme del codice civile in materia di beni pubblici.

Una simile iniziativa era stata proposta già nel 2003 da un gruppo di studiosi presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze.^[1] L’idea era nata in seguito al lavoro che era stato avviato in quella sede per la costruzione di un Conto patrimoniale delle Amministrazioni pubbliche basato sui criteri della contabilità internazionale.^[2] Nello svolgimento di tale compito, e alla luce dei primi processi di valorizzazione e privatizzazione di alcuni gruppi di cespiti pubblici (immobili e crediti), era emersa la necessità di poter contare su un contesto giuridico dei beni che fosse più al passo con i tempi ed in grado di definire criteri generali e direttive sulla gestione e sulla eventuale dismissione di beni in eccesso delle funzioni pubbliche, e soprattutto sulla possibilità che tali dismissioni (ed eventuali operazioni di vendita e riaffitto dei beni) fossero realizzate nell’ interesse generale della collettività facendo salvo un orizzonte di medio e lungo periodo.

Inoltre, era emersa la necessità di azioni concrete per una migliore gestione di particolari tipologie di utilità pubbliche che scaturiscono da beni disciplinati ad oggi in modo frastagliato e poco organico. È il caso delle concessioni del demanio dello Stato, degli Enti territoriali e delle concessioni sullo spettro delle frequenze; ed anche di una serie di beni finanziari (crediti pubblici, partecipazioni) ed immateriali (marchi, brevetti, opere dell’ingegno, informazioni pubbliche, e altri diritti) su cui sembrava necessario agire attraverso una riforma generale del regime proprietario di riferimento. L’iniziativa, in una prima fase, fu accolta positivamente dall’allora Ministro dell’Economia e delle Finanze. Essa, tuttavia, con il cambio di Ministro, avvenuto nel mese di luglio del 2005, non fu ulteriormente perseguita.

Nel Giugno del 2006 i lavori del Conto Patrimoniale sono stati presentati in una Giornata di studio che si è svolta presso l’Accademia Nazionale dei Lincei dal titolo “Patrimonio Pubblico, proprietà pubblica e proprietà privata”. In quella sede un autorevole gruppo di studiosi (giuristi ed economisti), era giunti unanimemente alla conclusione che fosse opportuno proseguire nel lavoro sui beni pubblici tramite due iniziative fra loro sicuramente collegate. ^[3] La prima, una revisione del contesto giuridico dei beni pubblici contenuti nel Codice civile attraverso l’istituzione di una apposita Commissione ministeriale. La seconda, il proseguimento del lavoro conoscitivo avviato con il progetto sperimentale del Conto patrimoniale delle Amministrazioni pubbliche per rafforzare il contesto della conoscenza dei beni del patrimonio. Sul primo fronte la proposta è stata accolta dal Ministro della Giustizia. I lavori della Commissione sono stati avviati con la prima riunione plenaria che si è tenuta presso il Ministero il 4 di luglio 2007. I lavori della Commissione Rodotà, coadiuvata con notevole efficienza dalla Segreteria Scientifica e dal personale dell’ Ufficio Legislativo del Ministero della Giustiza, diretto dal compianto Consigliere Gianfranco Manzo, che molto aveva creduto in questo progetto, si sono articolati per complessive 11 riunioni plenarie e 5 riunioni speciali della Segreteria Scientifica in tre fasi : a) la raccolta degli elementi conoscitivi-normativi indispensabili; b) l’ audizione di alcune fra le più rilevanti personalità del mondo accademico, professionale ed altri soggetti a vario titolo direttamente interessati dal progetto di riforma;^[4] c) la discussione teorica e la stesura dei principi fondamentali della legge delega.

I presupposti del lavoro.

Meritano di essere brevemente ripercorse talune delle ragioni che hanno suggerito al Ministero della Giustizia di metter mano alla riforma del Titolo II del Libro III del Codice Civile del 1942 e di altre parti dello stesso rilevanti al fine di recuperare portata ordinante alla Codificazione in questa materia.

In primo luogo, i cambiamenti tecnologici ed economici verificatisi fra il 1942 ed oggi hanno reso particolarmente obsoleta la parte del Codice Civile relativa ai beni pubblici. Alcune importanti tipologie di beni sono assenti. Tale assenza ad oggi non è più giustificabile. In primo luogo i beni immateriali, divenuta oggi nozione chiave per ogni avanzata economia. Altre tipologie di beni pubblici sono profondamente cambiate negli anni: si pensi ai beni necessari a svolgere servizi pubblici, come le c.d. “reti”, sempre più variabili, articolate e complesse. I beni finanziari, tradizionalmente obliterati a causa della logica “fisicistica” del libro III, ancora legato ad una idea obsoleta della proprietà inscindibilmente collegata a quella fondiaria, andavano recuperati al Codice civile. Inoltre, le risorse naturali, come le acque, l’ aria respirabile, le foreste, i ghiacciai, la fauna e la flora tutelata, che stanno attraversando una drammatica fase di progressiva scarsità, oggi devono poter fare riferimento su di una più forte protezione di lungo periodo da parte dell’ ordinamento giuridico. Infine, le infrastrutture necessitano di investimenti e di una gestione sostenibile per tutte le classi di cittadini.

In secondo luogo, una nuova filosofia nella gestione del patrimonio pubblico, ispirata a criteri di efficienza, che si è sviluppata anche a causa delle difficoltà e degli squilibri in cui si trovano gran parte dei bilanci pubblici europei, richiede, da una parte, un contesto normativo che favorisca una migliore gestione dei beni che rimangono nella proprietà pubblica, e dall’altra, la garanzia che il governo pro tempore non ceda alla tentazione di vendere beni del patrimonio pubblico, per ragioni diverse da quelle strutturali o strategiche, legate alla necessaria riqualificazione della dotazione patrimoniale dei beni pubblici del Paese, ma per finanziare spese correnti.

Le opzioni ed il mandato della commissione.

La Commissione ha cominciato i propri lavori con un approfondito studio della letteratura più autorevole consacrata negli anni alla materia dei beni pubblici, nell’ ambito della quale importanza cruciale riveste tradizionalmente la nozione di demanialità. La matrice della moderna dottrina del demanio nasce da una distinzione nell’ambito dei beni (soggettivamente) pubblici, tendente ad individuare alcune categorie di beni da tenersi fuori dall’applicazione del diritto comune perché strettamente destinati ad una funzione di pubblico interesse. La dottrina ha da tempo dimostrato che l’impianto contenuto nel Codice civile del 1942, presenta più ombre che luci. ^[5]

L’insoddisfazione per l’assetto dato dal Codice Civile ha prodotto una vasta letteratura nella quale vengono avanzate diverse proposte di soluzioni alternative. La più autorevole dottrina cerca di scomporre le categorie tradizionali attraverso un’analisi storica dell’istituto della proprietà, condotta sia con riferimento alla scienza giuridica privatistica che a quella pubblicistica. Tale opera influenzerà tutta la scienza giuridica successiva sviluppatasi sulla natura e sulla tassonomia dei beni pubblici contenuta nel Codice civile ^[6].

Sulla base di questi presupposti, anche corroborati da una indagine comparatistica condotta dalla Segreteria scientifica che ha documentato a fondo i sistemi francese, tedesco, spagnolo, canadese, belga e statunitense, la Commissione ha accolto l’ idea di porsi alla ricerca di una tassonomia dei beni pubblici che riflettesse la realtà economica e sociale delle diverse tipologie di beni, nella convinzione che il mero statuto giuridico delle singole tipologie, consegnato al diritto italiano vigente, costituisse un criterio arbitrario. Massimo Severo Giannini ha scritto a più riprese che la disciplina dei beni pubblici contenuta nel codice è meramente formale, a partire dalla distinzione fra demanio e patrimonio. Per questa ragione, la Commissione ha voluto seguire la via delle scelte sostanziali.

Le linee generali della riforma proposta

Dal punto di vista dei fondamenti, la riforma si propone di operare un’inversione concettuale rispetto alle tradizioni giuridiche del passato. Invece del percorso classico che va “dai regimi ai beni”, l’indirizzo della Commissione procede all’inverso, ovvero “dai beni ai regimi”. L’analisi della rilevanza economica e sociale dei beni individua i beni medesimi come oggetti, materiali o immateriali, che esprimono diversi “fasci di utilità”.

Di qui la scelta della Commissione di classificare i beni in base alle utilità prodotte, tenendo in alta considerazione i principi e le norme costituzionali – sopravvenuti al codice civile – e collegando le utilità dei beni alla tutela dei diritti della persona e di interessi pubblici essenziali.

Preliminarmente, si è proposto di innovare la stessa definizione di bene, ora contenuta nell’art. 810 Codice civile, ricomprendendovi anche le cose immateriali, le cui utilità possono essere oggetto di diritti: si pensi ai beni finanziari, o allo spettro delle frequenze.

Si è poi delineata la classificazione sostanziale dei beni.

Si è prevista, anzitutto, una nuova fondamentale categoria, quella dei beni comuni, che non rientrano stricto sensu nella specie dei beni pubblici, poiché sono a titolarità diffusa, potendo appartenere non solo a persone pubbliche, ma anche a privati. Ne fanno parte, essenzialmente, le risorse naturali, come i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque; l’ aria; i parchi, le foreste e le zone boschive; le zone montane di alta quota, i ghiacciai e le nevi perenni; i tratti di costa dichiarati riserva ambientale; la fauna selvatica e la flora tutelata; le altre zone paesaggistiche tutelate. Vi rientrano, altresì, i beni archeologici, culturali, ambientali.

Sono beni che – come si è anticipato – soffrono di una situazione altamente critica, per problemi di scarsità e di depauperamento e per assoluta insufficienza delle garanzie giuridiche. La Commissione li ha definiti come cose che esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona, e sono informati al principio della salvaguardia intergenerazionale delle utilità.

Per tali ragioni, si è ritenuto di prevedere una disciplina particolarmente garantistica di tali beni, idonea a nobilitarli, a rafforzarne la tutela, a garantirne in ogni caso la fruizione collettiva, da parte di tutti i consociati, compatibilmente con l’esigenza prioritaria della loro preservazione a vantaggio delle generazioni future. In particolare, la possibilità di loro concessione a privati è limitata. La tutela risarcitoria e la tutela restitutoria spettano allo Stato. La tutela inibitoria spetta a chiunque possa fruire delle utilità dei beni comuni in quanto titolare del corrispondente diritto soggettivo alla loro fruizione.

Per quel che riguarda propriamente i beni pubblici, appartenenti a soggetti pubblici, si è abbandonata la distinzione formalistica fra demanio e patrimonio, introducendosi una partizione sostanzialistica.

Si è proposto di distinguere i beni pubblici, a seconda delle esigenze sostanziali che le loro utilità sono idonee a soddisfare, in tre categorie: beni ad appartenenza pubblica necessaria; beni pubblici sociali; beni fruttiferi.

I beni ad appartenenza pubblica necessaria si sono definiti come beni che soddisfano interessi generali fondamentali, la cui cura discende dalle prerogative dello Stato e degli enti pubblici territoriali. Si tratta di interessi quali, ad esempio, la sicurezza, l’ordine pubblico, la libera circolazione. Si pensi, fra l’altro, alle opere destinate alla difesa, alla rete viaria stradale, autostradale e ferroviaria nazionale, ai porti e agli aeroporti di rilevanza nazionale e internazionale. In ragione della rilevanza degli interessi pubblici connessi a tali beni, per essi si è prevista una disciplina rafforzata rispetto a quella oggi stabilita per i beni demaniali: restano ferme inusucapibilità, inalienabilità, autotutela amministrativa, alle quali si aggiungono garanzie esplicite in materia di tutela sia risarcitoria che inibitoria.

I beni pubblici sociali soddisfano esigenze della persona particolarmente rilevanti nella società dei servizi, cioè le esigenze corrispondenti ai diritti civili e sociali. Ne fanno parte, fra l’altro, le case dell’edilizia residenziale pubblica, gli ospedali, gli edifici pubblici adibiti a istituti di istruzione, le reti locali di pubblico servizio. Se ne è configurata una disciplina basata su di un vincolo di destinazione qualificato. Il vincolo di destinazione può cessare solo se venga assicurato il mantenimento o il miglioramento della qualità dei servizi sociali erogati. La tutela amministrativa è affidata allo Stato e ad enti pubblici anche non territoriali.

La terza categoria, dei beni pubblici fruttiferi, tenta di rispondere ai problemi a più riprese emersi in questi ultimi tempi, che sottolineano la necessità di utilizzare in modo più efficiente il patrimonio pubblico, con benefici per l’erario. Spesso i beni pubblici, oltre a non essere pienamente valorizzati sul piano economico, non vengono neppure percepiti come potenziali fonti di ricchezza da parte delle amministrazioni pubbliche interessate. I beni pubblici fruttiferi costituiscono una categoria residuale rispetto alle altre due. Sono sostanzialmente beni privati in appartenenza pubblica, alienabili e gestibili con strumenti di diritto privato. Si sono però previsti limiti all’alienazione, al fine di evitare politiche troppo aperte alle dismissioni e di privilegiare comunque la loro amministrazione efficiente da parte di soggetti pubblici.

Si sono individuati, infine, criteri per garantire al meglio la gestione e la valorizzazione dei beni pubblici. Per l’uso di beni pubblici si è previsto, fra l’altro, il pagamento di un corrispettivo rigorosamente proporzionale ai vantaggi che può trarne l’utilizzatore; si sono stabiliti meccanismi di gara fra più offerenti e strumenti di tutela in ordine all’impatto sociale e ambientale dell’utilizzazione dei beni e in ordine alla loro manutenzione e sviluppo.

Le singole disposizioni del disegno di legge delega.

Veniamo all’illustrazione delle singole disposizioni contenute nel disegno di legge delega predisposto dalla Commissione, che consta di un unico articolo.

Il comma 1 prevede un termine di dieci mesi per l’adozione di un solo decreto delegato avente ad oggetto la modifica del Capo II del Titolo I del Libro II del Codice Civile nonché di altre norme strettamente connesse.

Il comma 2 sottolinea che le norme di delega attuano direttamente i principi di cui agli articoli 1, 2, 3, 5, 9, 41, 42, 43, 97, 117 della Costituzione e tende ad assicurare particolare resistenza alle norme di delega e a quelle delegate, prevedendo limiti per eventuali modifiche disposte tramite leggi di settore concernenti singoli tipi di beni.

Il comma 3 detta i principi e i criteri direttivi generali:

1. La revisione dell’art. 810 cod. civ., al fine di includervi, come beni, anche le cose immateriali.
2. La distinzione dei beni in comuni, pubblici e privati.
3. La previsione della categoria dei beni comuni, cioè delle cose che esprimono utilità funzionali all’esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona. La norma precisa la titolarità dei beni comuni, le condizioni per la loro fruizione collettiva, gli strumenti di tutela amministrativa e giurisdizionale. Viene fornito un elenco esemplificativo di tali beni. Si prevede il coordinamento fra disciplina dei beni comuni e disciplina degli usi civici.
4. La classificazione dei beni pubblici, appartenenti a persone pubbliche, in tre categorie:
   1. Beni ad appartenenza pubblica necessaria, cioè quei beni che soddisfano interessi generali fondamentali, la cui cura discende dalle prerogative dello Stato e degli enti pubblici territoriali. La norma fornisce un elenco esemplificativo di tali beni. Ne prevede la non usucapibilità, la non alienabilità e le forme di tutela amministrativa e giudiziale.
   2. Beni pubblici sociali, cioè quei beni le cui utilità essenziali sono destinate a soddisfare bisogni corrispondenti ai diritti civili e sociali della persona. Anche in tal caso, l’elenco è esemplificativo. La norma prevede un vincolo di destinazione pubblica e ne limita i casi di cessazione.
   3. Beni pubblici fruttiferi, che non rientrano nelle categorie precedenti e sono alienabili e gestibili dai titolari pubblici con strumenti di diritto privato. La norma regola i casi e le procedure di alienazione.

e) La definizione di parametri per la gestione e la valorizzazione dei beni pubblici. La norma prevede i criteri per il giusto corrispettivo dell’uso di beni pubblici, il confronto fra più offerte, la tutela dell’impatto ambientale e sociale dell’uso e le garanzie di manutenzione e sviluppo.

I commi 4 e 5 regolano le procedure di adozione del decreto legislativo.

Il comma 6 prevede la possibilità di decreti integrativi e correttivi, nel rispetto dei principi e dei criteri di delega.

Il comma 7 sottolinea l’assenza di nuovi oneri a carico della finanza pubblica.

Conclusioni

Il disegno di legge proposto ha tre caratteristiche innovative.

In primo luogo, contiene una disciplina di riferimento per i beni pubblici idonea a recuperare una dimensione ordinante e razionalizzatrice di una realtà normativa quanto mai farraginosa. Essa presenta i tratti di una riforma strutturale e non contingente.

In secondo luogo, il disegno offre una classificazione dei beni legata alla loro natura economico-sociale, che appare sufficientemente agevole da cogliere, a differenza di quella tradizionale fra demanio e patrimonio indisponibile, che, come abbiamo visto, è meramente formalistica.

Infine, la proposta che qui si presenta riconduce la parte del Codice civile che riguarda i beni pubblici – ed in generale la proprietà pubblica – ai principi fondamentali della nostra Carta Costituzionale, collegando le utilità dei beni alla soddisfazione dei diritti della persona e al perseguimento di interessi pubblici essenziali.

L’auspicio è che ne possano derivare risultati costruttivi.

Commissione per l’elaborazione dei principi e criteri direttivi di uno schema di disegno di legge delega al governo per la novellazione del capo II del titolo I del libro III del Codice civile nonché di altre parti dello stesso libro ad esso collegate per le quali si presentino simili necessità di recupero della funzione ordinante del diritto della proprietà e dei beni.

(D. Min. Giust. 21.06.07)

Disegno di legge delega recante:

“Delega al Governo per la modifica del Capo II del Titolo I del Libro III del Codice Civile nonché di altre norme collegate”.

Art. 1

(Delega al Governo per la modifica del Capo II del Titolo I del Libro III del Codice Civile).

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dieci mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, un decreto legislativo per la modifica del Capo II del Titolo I del Libro III del Codice Civile nonché di altre parti dello stesso Libro per le quali si presentino simili necessità di riforma del diritto della proprietà e dei beni.

2. Le disposizioni della presente legge delega e quelle delegate, in quanto direttamente attuative dei principi fondamentali di cui agli articoli 1, 2, 3, 5, 9, 41, 42, 43, 97, 117 della Costituzione possono essere derogate o modificate solo in via generale ed espressa e non tramite leggi speciali o concernenti singoli tipi di beni.

3. Il decreto delegato è adottato, realizzando il necessario coordinamento con le disposizioni vigenti, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi generali:

1. Revisione della formulazione dell’art. 810 del codice civile, al fine di qualificare come beni le cose, materiali o immateriali, le cui utilità possono essere oggetto di diritti.
2. Distinzione dei beni in tre categorie: beni comuni, beni pubblici, beni privati.
3. Previsione della categoria dei beni comuni, ossia delle cose che esprimono utilità funzionali all’ esercizio dei diritti fondamentali nonché al libero sviluppo della persona. I beni comuni devono essere tutelati e salvaguardati dall’ ordinamento giuridico, anche a beneficio delle generazioni future. Titolari di beni comuni possono essere persone giuridiche pubbliche o privati. In ogni caso deve essere garantita la loro fruizione collettiva, nei limiti e secondo le modalità fissati dalla legge. Quando i titolari sono persone giuridiche pubbliche i beni comuni sono gestiti da soggetti pubblici e sono collocati fuori commercio; ne e’ consentita la concessione nei soli casi previsti dalla legge e per una durata limitata, senza possibilità di proroghe. Sono beni comuni, tra gli altri: i fiumi i torrenti e le loro sorgenti; i laghi e le altre acque; l’ aria; i parchi come definiti dalla legge, le foreste e le zone boschive; le zone montane di alta quota, i ghiacciai e le nevi perenni; i lidi e i tratti di costa dichiarati riserva ambientale; la fauna selvatica e la flora tutelata; i beni archeologici, culturali, ambientali e le altre zone paesaggistiche tutelate. La disciplina dei beni comuni deve essere coordinata con quella degli usi civici. Alla tutela giurisdizionale dei diritti connessi alla salvaguardia e alla fruizione dei beni comuni ha accesso chiunque. Salvi i casi di legittimazione per la tutela di altri diritti ed interessi, all’esercizio dell’azione di danni arrecati al bene comune e’ legittimato in via esclusiva lo Stato. Allo Stato spetta pure l’azione per la riversione dei profitti. I presupposti e le modalità di esercizio delle azioni suddette saranno definite dal decreto delegato.

d) sostituzione del regime della demanialità e della patrimonialità attraverso l’introduzione di una classificazione dei beni pubblici appartenenti a persone pubbliche, fondata sulla loro natura e sulla loro funzione in attuazione delle norme Costituzionali di cui all’ Art 1. 2 così articolata: 1) beni ad appartenenza pubblica necessaria. 2) beni pubblici sociali. 3) beni pubblici fruttiferi.

1) I beni ad appartenenza pubblica necessaria sono quelli che soddisfano interessi generali fondamentali, la cui cura discende dalle prerogative dello Stato e degli enti pubblici territoriali. Non sono ne’ usucapibili ne alienabili. Vi rientrano fra gli altri: le opere destinate alla difesa; le spiagge e le rade; la reti stradali, autostradali e ferroviarie; lo spettro delle frequenze; gli acquedotti; i porti e gli aeroporti di rilevanza nazionale ed internazionale. La loro circolazione può avvenire soltanto tra lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali. Lo Stato e gli enti pubblici territoriali sono titolari dell’ azione inibitoria e di quella risarcitoria. I medesimi enti sono altresì titolari di poteri di tutela in via amministrativa nei casi e secondo le modalità che verranno definiti dal decreto delegato.

2) Sono beni pubblici sociali quelli le cui utilità essenziali sono destinate a soddisfare bisogni corrispondenti ai diritti civili e sociali della persona. Non sono usucapibili. Vi rientrano tra gli altri: le case dell’ edilizia residenziale pubblica, gli edifici pubblici adibiti a ospedali, istituti di istruzione e asili; le reti locali di pubblico servizio. E’ in ogni caso fatto salvo il vincolo reale di destinazione pubblica. La circolazione è ammessa con mantenimento del vincolo di destinazione. La cessazione del vincolo di destinazione e’ subordinata alla condizione che gli enti pubblici titolari del potere di rimuoverlo assicurino il mantenimento o il miglioramento della qualità dei servizi sociali erogati. Il legislatore delegato stabilisce le modalità e le condizioni di tutela giurisdizionale dei beni pubblici sociali anche da parte dei destinatari delle prestazioni. La tutela in via amministrativa spetta allo Stato e ad enti pubblici anche non territoriali che la esercitano nei casi e secondo le modalità definiti dal decreto delegato. Con la disciplina dei beni sociali andrà coordinata quella dei beni di cui all’ art 826, comma 2, del codice civile, ad esclusione delle foreste, che rientrano nei beni comuni.

3) Sono beni pubblici fruttiferi quelli che non rientrano nelle categorie indicate dalle norme precedenti. Essi sono alienenabili e gestibili dalle persone pubbliche con strumenti di diritto privato. L’ alienazione ne e’ consentita solo quando siano dimostrati il venir meno della necessità dell’ utilizzo pubblico dello specifico bene e l’impossibilita’ di continuarne il godimento in proprietà con criteri economici. L’alienazione e’ regolata da idonei procedimenti che consentano di evidenziare la natura e la necessità delle scelte sottese alla dismissione. I corrispettivi realizzati non possono essere imputati a spesa corrente.

e) definizione di parametri per la gestione e la valorizzazione di ogni tipo di bene pubblico. In particolare:

1. Tutte le utilizzazioni di beni pubblici da parte di un soggetto privato devono comportare il pagamento di un corrispettivo rigorosamente proporzionale ai vantaggi che può trarne l’ utilizzatore individuato attraverso il confronto fra più offerte.
2. Nella valutazione delle offerte, anche in occasione del rinnovo, si dovrà in ogni caso tenere conto dell’ impatto sociale ed ambientale dell’utilizzazione.
3. La gestione dei beni pubblici deve assicurare un’adeguata manutenzione e un idoneo sviluppo anche in relazione al mutamento delle esigenze di servizio.

4. Il decreto di cui al presente articolo è adottato nel rispetto della procedura di cui all’articolo 14 legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro della Giustizia congiuntamente con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e con gli altri Ministri competenti per materia, acquisito il parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano.

5. Lo schema di decreto legislativo adottato ai sensi del comma 1, è trasmesso alle Camere ai fini dell’espressione del parere da parte delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per le conseguenze di carattere finanziario. Il parere è reso entro quarantacinque giorni dalla data di trasmissione dei medesimi schemi di decreto. Decorso tale termine, il decreto può essere comunque emanato.

6. Entro dieci mesi dalla data di entrata in vigore del decreto di cui al comma 1, nel rispetto dei criteri e principi direttivi fissati dalla presente legge, il Governo può emanare disposizioni integrative e correttive.

7. Dall’attuazione della presente legge non derivano nuovi oneri e maggiori spese a carico della finanza pubblica.

1. I Proff. Sabino Cassese, Antonio Gambaro, Ugo Mattei, insieme ad Edoardo Reviglio, consulente presso il Consiglio degli Esperti del Dipartimento del tesoro, nel mese di marzo del 2003, avevano presentato all’allora Ministro dell’Economia e delle Finanze, un primo Memorandum in cui si raccomandava la necessità di costituire una Commissione per la riforma del contesto giuridico dei beni pubblici. ↑
2. Il progetto sperimentale per la costruzione di un Conto patrimoniale delle Amministrazioni pubbliche basato sui criteri della contabilità internazionale (IAS ed ESA 95) è stato avviato all’inizio del 2002 dal Ministro dell’Economia e delle Finanze che ne ha affidato il coordinamento al Dipartimento del tesoro. Nel periodo 2002-2005 sono state elaborate tre versioni sperimentali del Conto. L’iniziativa è stata realizzata dalla Patrimonio dello Stato, tramite una apposita Convenzione con la Direzione generale del tesoro, che a sua volta si è avvalsa della KPMG per la consulenza strategica e contabile. Si vedano al riguardo, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Conto patrimoniale delle Amministrazioni pubbliche. Stime 2001-2003 e Stime 2001-2004, Roma 2004-5. ↑
3. I risultati dei lavori della Giornata di Studio sono stati pubblicati in un volume pubblicato dal Il Mulino nel 2007 dal titolo, Invertire la rotta. Idee per una riforma della proprietà pubblica (a cura di U. Mattei, E. Reviglio e S. Rodotà). Hanno partecipato ai lavori del Convegno linceo: Giovanni Conso, Angelo Falzea, Pietro Rescigno, Antonio Gambaro, Stefano Rodotà, Giuseppe Guarino, Pietro Perlingeri, Marco D’Alberti, Ugo Mattei, Cesare Salvi, Mauro Bussani, Arianna Pretto-Sakmann, Albina Candian, Marcello de Cecco, Massimo Florio, Daniele Franco, Edoardo Reviglio, Tommaso Valletti e Massimo Bordignon. Successivamente si è costituito un Gruppo di Lavoro presso la società Patrimonio dello Stato che ha approntato un nuovo Memorandum che è stato presentato nei mesi successivi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, al Ministero dell’Economia e delle Finanze ed al Ministero della Giustizia. Hanno aderito all’iniziativa: Giuliano Amato, Sabino Cassese, Stefano Rodotà, Cesare Salvi, Marco D’Alberti, Ugo Mattei, Edoardo Reviglio, Giulio Napolitano, Bernardo Mattarella e Raffaele di Raimo. Il 27 giugno 2007 il Ministro della Giustizia ha accolto la richiesta per la costituzione di una Commissione ministeriale presso il proprio dicastero firmando il decreto di costituzione della Commissione Rodotà. ↑
4. Sono stati auditi: il Prof. Giuseppe Guarino, Emerito di Diritto Amministrativo dell’ Università di Roma, già Ministro della Repubblica ed autore di una assai discussa proposta di riduzione del debito pubblico tramite un massiccio trasferimento al settore privato di cespiti immobiliari. Il Prof Guido Alpa, presidente del Consiglio Nazionale Forense, che ha illustrato fra l’ altro il disagio della professione di fronte alla farraginosità dell’ impianto che si intende riformare; l’ Arch. Elisabetta Spitz, Direttore dell’Agenzia del Demanio che ha illustrato alla Commissione il recente censimento degli immobili pubblici nonché la soluzione istituzionale della concessione di valorizzazione; Il Prof Pietro Perlingieri, anche nella sua qualità di Presidente della SISDIC, Societa’ Italiana Studiosi del Diritto Civile, che ha investito del tema la Commissione Analisi Economica del Diritto della stessa Società, che su invito del suo Presidente Prof. Raffaele di Raimo ha, a sua volta, audito il Segretario della Segreteria Scientifica, riportando in Commissione importanti suggerimenti sulla compatibilità sistematica della riforma proposta; il Prof Salvatore Settis, Rettore della Normale di Pisa, membro della Commissione che ha riformato il Codice dei Beni Culturali, che ha edotto la commissione su quella esperienza di riforma. ↑
5. Per tutti, V. Cerulli Irelli, I beni pubblici nel codice civile: una classificazione in via di superamento, in Economia Pubblica, 20, 11, novembre 1990, pp. 523-527. ↑
6. Cfr. S. Cassese, I beni pubblici. Circolazione e tutela, Giuffrè, 1969 ed M. S. Giannini, Diritto pubblico dell’economia, Il Mulino, 1977. ↑

Professor Paolo Maddalena.

Vice Presidente Emerito della Corte Costituzionale e Presidente dell’associazione “Attuare la Costituzione”